界面新闻记者 | 张一诺
10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称《十五五规划建议》）全文对外公开。界面新闻梳理信息发现，和五年前中央对十四五规划的建议相比，《十五五规划建议》有十大增量信号值得关注。
1. 重提“以经济建设为中心”
《十五五规划建议》重提“以经济建设为中心”，表明经济发展仍是兴国之要、强国之本。
中国银河证券首席经济学家章俊在发给界面新闻的评论中指出，坚持以经济建设为中心不动摇，是基于现实挑战的必然选择。首先，以经济建设为中心，是实现经济加快转型、保证充分就业的重要保障，进而为大国博弈提供坚实经济基础。其次，坚持以经济建设为中心，是实现2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平宏伟目标的必由之路。第三，“十五五”时期（2026-2030年）是以高质量发展推进中国式现代化的关键时期，必须牢牢把握高质量发展这个首要任务，推动高质量发展取得显著成效。
同时，《十五五规划建议》延续了此前中央对经济工作的一贯提法，重“量”更重“质”，“质的有效提升”在“量的合理增长”之前，并且将“高质量发展取得显著成效”列为“十五五”时期经济社会发展的首要目标。
具体来看，高质量发展目标包括“经济增长保持在合理区间，全要素生产率稳步提升，居民消费率明显提高，内需拉动经济增长主动力作用持续增强……发展新质生产力、构建新发展格局、建设现代化经济体系取得重大突破”。
2. 消费重视程度明显增加
分析人士对界面新闻指出，和《十四五规划建议》相比，《十五五规划建议》对消费的重视程度体现在以下四点：
一是，在主要目标部分首次提出“居民消费率明显提高”。 民生证券分析师陶川表示，当前我国居民消费支出占GDP的比重、人均消费支出占可支配收入比重均落后于全球其他主要经济体，成为制约经济均衡发展的短板。对此，中央首次提出将居民消费率明显提高作为经济社会发展的一大主要目标，这意味着十五五规划很可能会设定相关指标。
二是，在第15条“大力提振消费”中提出一些新措施增强居民消费能力，比如“加大直达消费者的普惠政策力度，增加政府资金用于民生保障支出”、“落实带薪错峰休假”等。
三是，第20条“提升宏观经济治理效能”提到，“促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式”。习近平总书记在《关于的说明》中指出，“当前和今后一个时期，要坚持做强国内大循环，加快形成强大国内经济循环体系，以国内循环的稳定性对冲国际循环的不确定性。”
四是，第38条“完善收入分配制度”提到，“提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”，“多渠道增加城乡居民财产性收入”，体现出通过收入分配促消费的政策导向。
3. 科技创新很重要，但能用在实处更重要
《十四五规划建议》的第一项任务是创新，而《十五五规划建议》的第一项任务是“优化提升传统产业”，并点名矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑等产业。
华西证券首席经济学家刘郁表示，中央将“优化提升传统产业”列在首位，可见在发展先进产业过程中，更要保住传统产业优势。本次规划建议还提到“优化产业布局，促进重点产业在国内有序转移”，这意味着要避免大量产业迁移至国外，造成产业空心化。
民生证券首席经济学家陶川也认为，《十五五规划建议》特意把“传统产业”放在“创新”之前，表明在培育创新引擎的同时，必须同步夯实传统产业的根基，保持制造业合理比重。
4. 促进人口高质量发展
在人口方面，《十四五规划建议》侧重于应对老龄化挑战，《十五五规划建议》则转向“促进人口高质量发展”。
中央建议，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系。其中，“一老一小”是重点，具体措施包括：优化生育支持政策和激励措施，有效降低家庭生育养育教育成本；完善生育保险制度，落实生育休假制度；发展普惠托育和托幼一体化服务；优化基本养老服务供给，加强公共设施适老化和无障碍改造；推行长期护理保险，健全失能失智老年人照护体系；积极开发老年人力资源，发展银发经济。
此外，本次规划建议强调，要坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合。
章俊指出，《十五五规划建议》明确提出“优化政府投资结构，提高民生类政府投资比重”，这体现出投资于物和投资于人的紧密结合，预计未来将紧扣“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”七大民生脉络纵深推进。
5. 房地产要立足民生
《十五五规划建议》提出，优化保障性住房供给，满足城镇工薪群体和各类困难家庭基本住房需求。因城施策增加改善性住房供给。建设安全舒适绿色智慧的“好房子”。建立房屋全生命周期安全管理制度。
广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉在发给界面新闻的评论中指出，要补足民生保障的短板，推动人口高质量发展，住房保障不可或缺。
“住房是未来的‘软基建’，载体就是保障性住房。”李宇嘉说，“特别是，新市民、年轻人都是90后、00后，对居住环境和条件要求提高了，满足他们的住房保障，而且是低成本、体面的保障，才能促进这些人群扎根城市，释放消费潜力，夯实‘以经济建设为中心’的发展战略。”
刘郁也表示，《十五五规划建议》关于地产的表述调整为民生相关内容，与此前的防风险以及“房住不炒”形成对照，这说明在“十五五”期间地产政策的着力点是优化供给，满足不同群体特别是城镇工薪群体和各类困难家庭基本住房需求。
6. 规范地方政府经济促进行为
《十五五规划建议》首次将“坚持有效市场和有为政府相结合”列为经济社会发展必须遵循的原则之一。
“内卷式竞争”是当前中国经济发展中的一大突出现象，主要表现为企业与地方政府在市场竞争中的非理性竞争行为，导致产能过剩、效率下降。造成“内卷式竞争”的原因很多，除技术进步、企业逐利外，更有深层次体制机制的问题。专家表示，整治“内卷式”竞争，根本上要着眼于规范政府行为，促进有效市场和有为政府更好结合。
对此，《十五五规划建议》提出，统一市场基础制度规则、规范地方政府经济促进行为、破除地方保护和市场分割，强调从完善行政执法、质量监管、市场秩序等方面综合整治“内卷式”竞争。
7. 更加重视存量管理
2024年，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《二十届三中全会决定》）提出，探索实行国家宏观资产负债表管理。《十五五规划建议》在此基础上，进一步提出“编制宏观资产负债表，全面摸清存量资源资产底数，优化资产负债结构”。
根据《党的二十届三中全会〈决定〉学习辅导百问》，国家宏观资产负债表是综合反映一个国家或地区在特定时间点上拥有的资产、负债总量及结构的统计表，包括政府、住户、非金融企业、金融机构等各部门机构所拥有的资产与负债的规模和结构。
“‘十五五’时期是推动经济高质量发展的关键期，经济增速进一步向中速收敛，需要更加重视存量管理，运用国家宏观资产负债表管理完善宏观经济治理。”章俊说。
他进一步指出，统筹好做优增量和盘活存量的关系，全面提高资源配置效率，是当前宏观经济治理创新的一个重要维度。国家宏观资产负债表为分析宏观经济提供了“微观视角”，有利于全面摸清“家底”，对更加精准研判经济、识别和防范风险，提高宏观经济治理能力具有重要意义。
在盘活存量资源资产方面，《十五五规划建议》提出，完善并购、破产、置换等政策，盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施。完善工商业用地使用权续期法律法规，依法稳妥推进续期工作。推进全国行政事业单位存量国有资产盘活共享。推动司法判决执行与破产制度有机衔接，依法有效盘活被查封冻结财产。
8. 财政政策更注重可持续性
在“提升宏观经济治理效能”一节，《十五五规划建议》将财政政策单列出来，提出“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性”，并列举了一系列措施，如深化零基预算改革、规范税收优惠政策、适当加强中央事权、增加地方自主财力等。
分析人士指出，当前我国财政面临多重任务，既要缓解短期财政尤其是地方财政的紧平衡问题，又要适应新发展阶段的新要求，还要支持国家重大战略任务落地，因此，中央强调“增强财政可持续性”，从而更好发挥财政在国家治理中的作用。
此外，刘郁提到，近些年美国、日本、英国、法国等财政扩张的可持续遭质疑，导致超长债收益率一度出现异常波动。我国强调财政可持续性，也是旨在降低出现类似风险的概率。
广开首席产业研究院院长连平在发给界面新闻的评论中指出，预计未来五年，我国将以深化财税体制改革为关键突破口，着力破解财政可持续性难题。改革的核心目标是构建“权责清晰、财力协调、区域均衡”的中央与地方财政关系。
9. 国家安全重点领域扩围
“安全”是《十五五规划建议》中出现频率最高的一词，共出现了57次。“安全”概念在现代化产业体系、科技自立自强和绿色转型等多个方面均有提及。
第50条“加强重点领域国家安全能力建设”指出，“锻造实战实用的国家安全能力……夯实国家安全基础保障，确保粮食、能源资源、重要产业链供应链、重大基础设施安全，加强战略性矿产资源勘探开发和储备，提高水资源集约安全利用水平，维护战略通道安全，推进国家战略腹地建设和关键产业备份。加强网络、数据、人工智能、生物、生态、核、太空、深海、极地、低空等新兴领域国家安全能力建设。”
和《十四五规划建议》相比，本次规划建议新增了人工智能、核、太空、深海、极地、低空等新兴领域国家安全能力建设的要求。
10. 对人民币国际化的态度更积极
《十四五规划建议》对人民币国际化的表述是“稳慎推进人民币国际化”，《二十届三中全会决定》是“稳慎扎实推进人民币国际化”，而《十五五规划建议》的表述是“推进人民币国际化”。
分析人士指出，本次规划建议隐去“稳慎”一词，说明中央对于推进人民币国际化的态度更加积极，并且中央还提出“提升资本项目开放水平，建设自主可控的人民币跨境支付体系”，预计未来五年人民币国际化将在资本项下和贸易项下有序推进。
10月，央行行长潘功胜在十四届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上报告金融工作情况时提到，稳慎有序推进人民币国际化，全面提升人民币计价、支付、投融资、储备等国际货币功能。